自1948年建國以來，以色列奶業(yè)得到迅速發(fā)展，當(dāng)前已成為全球奶業(yè)強國。以色列奶業(yè)發(fā)展具有產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高、養(yǎng)殖組織形式多樣化、乳制品自給率和消費水平高、奶牛單產(chǎn)和質(zhì)量國際競爭力強等特點。

2020年，以色列共有13.1萬頭奶牛，牛奶總產(chǎn)量為156.3萬噸，大約是全球牛奶總產(chǎn)量的0.2%。奶業(yè)是農(nóng)業(yè)部門的重要產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重較高。2020年，以色列畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的41.5%，而奶業(yè)產(chǎn)值占畜牧業(yè)產(chǎn)值的比重高達(dá)25.0%，約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的10.4%。其中，以色列奶業(yè)以牛奶產(chǎn)業(yè)為主，2020年其牛奶產(chǎn)值占奶業(yè)產(chǎn)值的94.7%。

以色列奶業(yè)生產(chǎn)組織形式多樣化，奶牛養(yǎng)殖場有家庭農(nóng)場（Moshav farm）、基布茲合作農(nóng)場（Kibbutz farm）和農(nóng)業(yè)學(xué)校農(nóng)場（Agricultural School farm）三種類型，其中家庭農(nóng)場和基布茲合作農(nóng)場（下文簡稱“合作農(nóng)場”）供應(yīng)了全國大約99%的牛奶。2020年，以色列共有697個奶牛養(yǎng)殖場，其中家庭農(nóng)場521個，合作農(nóng)場163個，農(nóng)業(yè)學(xué)校農(nóng)場13個。

近年來，以色列奶牛養(yǎng)殖組織及養(yǎng)殖規(guī)模呈現(xiàn)兩大變化特征（見表1）：第一，家庭農(nóng)場是養(yǎng)殖主體，而且在養(yǎng)殖規(guī)模化趨勢下，家庭農(nóng)場的規(guī)?？焖贁U大。2010-2020年，以色列奶牛養(yǎng)殖場數(shù)量從952個減少到697個，其中家庭農(nóng)場數(shù)量占比雖然略有下降，但仍高達(dá)80%左右。同期，家庭農(nóng)場平均養(yǎng)殖規(guī)模從74頭上升到132頭，增長了78.4%，比合作農(nóng)場平均養(yǎng)殖規(guī)模增長幅度高58個百分點。第二，合作農(nóng)場在奶業(yè)發(fā)展中的作用不斷凸顯，表現(xiàn)在合作農(nóng)場的數(shù)量占比不斷提高，且合作農(nóng)場奶牛單產(chǎn)更高。2010-2020年，以色列奶牛養(yǎng)殖場中合作農(nóng)場數(shù)量占比從17.1%上升到23.4%。2010年和2020年，合作農(nóng)場奶牛平均單產(chǎn)分別為12.0和12.2噸，分別比家庭農(nóng)場高8.1%和6.1%。

表1  以色列奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)組織特征與規(guī)模變化

數(shù)據(jù)來源：不同類型養(yǎng)殖場的數(shù)量來自以色列乳品局（IDB）公布的奶牛養(yǎng)殖場分類統(tǒng)計，不同類型養(yǎng)殖場的規(guī)模和奶牛單產(chǎn)來自以色列列奶牛育種協(xié)會（ICBA）發(fā)布的《以色列國家奶牛品種登記冊2020》。

以色列乳制品消費量比較高，且以奶酪為主。2020年，以色列人均消費的乳制品折合成原料奶大約為214.7公斤，雖然低于美國260.5公斤和歐盟257.4公斤的人均消費水平，卻遠(yuǎn)高于中國38.8公斤和日本94.4公斤的人均消費水平。2010-2020年，以色列人均牛奶表觀消費量呈不斷增長的趨勢，10年間增長了32.7公斤，年均增長1.7%。2016年，以色列消費的乳制品中硬奶酪占30%、軟奶酪占28%、原料奶制品占25%、酸奶和點心占15%、奶油占2%。

牛奶與雞蛋是以色列當(dāng)前僅有的兩個在配額制度下生產(chǎn)且高度自給的農(nóng)產(chǎn)品。隨著貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變及近年貿(mào)易關(guān)稅的降低，2013年以來以色列乳制品進(jìn)口開始連續(xù)快速增長，自給率也呈快速下降趨勢。2013-2020年，以色列乳制品折原料奶的進(jìn)口量從12.1萬噸增長到42.5萬噸，年均增長19.6%。同期，出口量還略有下降，凈進(jìn)口量從3.8萬噸增長到34.8萬噸，年均增長幅度高達(dá)37.0%。隨著進(jìn)口的快速增長，以色列乳制品自給率也出現(xiàn)快速下降。2013年之前，以色列乳制品自給率長期維持在90%以上，甚至多數(shù)年份接近100%。2013-2020年，以色列牛奶自給率從97.4%快速降至81.8%，年均下降2.2個百分點。

雖然以色列不是全球牛奶主產(chǎn)國，卻是全球奶牛單產(chǎn)最高的國家。以色列奶牛養(yǎng)殖場為了達(dá)到最大化利潤，更傾向于引導(dǎo)奶牛養(yǎng)殖的精細(xì)化管理，爭取單產(chǎn)的最大化。以色列從20世紀(jì)初期開始就不斷從加拿大、美國引進(jìn)荷斯坦牛的種質(zhì)基因并對本地奶牛進(jìn)行品種改良，最終培育出荷斯坦奶牛品種的單產(chǎn)居世界首位。2020年，以色列奶牛單產(chǎn)達(dá)到11.9噸，比美國、加拿大和荷蘭分別高出10.6%、21.3%和29.6%，比中國高43.7%。同時，以色列牛奶品質(zhì)優(yōu)良，含有較高比例的蛋白質(zhì)和脂肪。2020年以色列牛奶蛋白率和脂肪率分別為3.35%和3.84%，達(dá)到了世界標(biāo)準(zhǔn)。

基于國內(nèi)的地理和氣候條件、國際環(huán)境與貿(mào)易形勢，以色列選擇了獨特的奶業(yè)發(fā)展道路。其奶業(yè)發(fā)展以主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)滿足居民消費需求為基本目標(biāo)，以保障養(yǎng)殖環(huán)節(jié)利益為構(gòu)建產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制的著眼點，以生產(chǎn)配額制度、限制進(jìn)口制度和價格管制等政策工具為手段，以完善的社會化服務(wù)體系為支撐，構(gòu)建了“政府+社會性組織”的雙層決策與政策執(zhí)行機制。

建國之前奶業(yè)是以色列經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，建國之后，其奶業(yè)發(fā)展面臨兩大壓力：一是在移民增加、人口快速增長的情況下滿足國內(nèi)對牛奶及乳制品的需求，二是在奶牛養(yǎng)殖原料缺乏的情況下降低對其他國家牛奶和乳制品的依賴程度。在此背景下，以色列更加重視奶業(yè)的發(fā)展，并將奶牛養(yǎng)殖作為促進(jìn)移民在邊境地區(qū)定居、確保邊境地區(qū)穩(wěn)定的重要途徑。在產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展方面，除了更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部（MARD）的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作用以及以色列奶牛育種協(xié)會（ICBA）的生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)作用外，以色列于1965年又成立了乳品局（IDB），成為調(diào)控牛奶生產(chǎn)和加工的核心機構(gòu)。其中，ICBA為非營利性奶農(nóng)組織，IDB為由政府部門、乳制品加工企業(yè)、奶農(nóng)和消費者代表聯(lián)合擁有和管理的準(zhǔn)政府性組織，是20世紀(jì)60年代以來以色列成立的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場相關(guān)的13個行業(yè)組織之一。

為了實現(xiàn)主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)滿足居民消費需求和保障養(yǎng)殖環(huán)節(jié)利益的基本目標(biāo)，以色列選擇了高度計劃性的奶業(yè)發(fā)展道路，主要表現(xiàn)為“五定”，即定牛奶生產(chǎn)配額、定牛奶價格、定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、定保護(hù)關(guān)稅和定乳制品消費價格。在組織制度方面，以色列構(gòu)建了以生產(chǎn)配額制度、限制進(jìn)口制度和價格管制等政策工具為手段，以完善的社會化服務(wù)體系為支撐的奶業(yè)制度體系；形成了以MARD、ICBA和IDB為生產(chǎn)服務(wù)和技術(shù)支持主體，政府、企業(yè)、奶農(nóng)和消費者多主體共同參與、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的奶業(yè)組織架構(gòu)。

在奶業(yè)管理體制方面，以色列構(gòu)建了以農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部（MARD）為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策制定主體，以乳品局（IDB）為政策執(zhí)行和產(chǎn)業(yè)管理的核心機構(gòu)，政府和社會性組織相結(jié)合的雙層決策與管理構(gòu)架（見圖1）。

圖1 以色列奶業(yè)發(fā)展管理體制

MARD負(fù)責(zé)以色列奶業(yè)規(guī)劃和相關(guān)政策的制定，財政部（MOF）、水利局（WA）、環(huán)境保護(hù)部（MOEP）、工業(yè)貿(mào)易和勞動部（MOITAL）、土地管理部（ILA）等部門共同參與政策的制定。

IDB是調(diào)控牛奶計劃生產(chǎn)和加工的核心機構(gòu)，也是政策執(zhí)行和產(chǎn)業(yè)管理的核心機構(gòu)。IDB具體職責(zé)和目標(biāo)包括促進(jìn)和組織奶業(yè)部門實體之間的合作，執(zhí)行政府有關(guān)牛奶生產(chǎn)和銷售計劃的政策，管理以色列的奶粉緊急儲備和處理過剩牛奶，提高奶業(yè)專業(yè)化水平，提高牛奶和乳制品的消費水平，發(fā)起和促進(jìn)研究和培訓(xùn)計劃，協(xié)助實施養(yǎng)殖項目和維護(hù)動物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，推動農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)和與牛奶質(zhì)量相關(guān)的工作等。同時，IDB的負(fù)責(zé)人還是以色列牛奶配額委員會的成員，參與牛奶配額的確定、分配和調(diào)整等工作，并且IDB通過制定牛奶的目標(biāo)價格和決定剩余牛奶的市場處理途徑來調(diào)節(jié)季節(jié)性的剩余。

IDB是由政府部門、乳制品加工企業(yè)、奶農(nóng)和消費者代表共同管理和決策，以上成員比例大約為3:3:3:1。其成員涉及到的政府部門包括MARD、MOF、MOITL和衛(wèi)生部（MOH），涉及到的乳制品加工企業(yè)有Tnuva、Strauss、Tara和其他小型企業(yè)，奶農(nóng)代表來自ICBA和以色列農(nóng)民聯(lián)盟（IFF），消費者代表來自各消費者協(xié)會。

在高自給率和保障奶農(nóng)利益的目標(biāo)導(dǎo)向下，以色列奶業(yè)發(fā)展的組織制度主要體現(xiàn)在三個方面：以生產(chǎn)配額制度和限制進(jìn)口為基礎(chǔ)的供給管理制度、以價格管制為手段的價格形成機制、以數(shù)字技術(shù)為支撐的社會化服務(wù)體系。

為了避免生產(chǎn)剩余對經(jīng)濟的危害、保障乳制品的自給率，同時保障牛奶生產(chǎn)者的收入，以色列政府對奶業(yè)高度支持和保護(hù)，從原料奶生產(chǎn)到乳制品銷售整個產(chǎn)業(yè)鏈都受到政府的高度管制。在供需管理方面，以色列根據(jù)國內(nèi)消費水平利用生產(chǎn)配額制度和限制進(jìn)口的貿(mào)易制度來控制供給數(shù)量。

(1)控制產(chǎn)量的生產(chǎn)配額制度

以色列奶業(yè)生產(chǎn)配額制度的實行始于建國之初，1992年被正式寫入《牛奶市場計劃法》，2011年立法機構(gòu)又對該法律進(jìn)行了進(jìn)一步修訂。以色列每年的牛奶生產(chǎn)配額是基于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部對牛奶消費的預(yù)測確定，該預(yù)測綜合考慮了人均乳制品消費需求、人口增長、收入增長和不同乳制品的消費變化趨勢等因素。牛奶配額的確定、分配和調(diào)整及其他與配額相關(guān)的工作，是由以色列牛奶配額委員會負(fù)責(zé)，該委員會負(fù)責(zé)人由工業(yè)貿(mào)易和勞動部部長任命，其成員包括IDB負(fù)責(zé)人及工業(yè)貿(mào)易和勞動部部長辦公室兩名工作人員。牛奶配額首先按不同生產(chǎn)組織形式類型分配，然后再根據(jù)乳制品加工企業(yè)與奶牛養(yǎng)殖場的牛奶訂購合同分配給每個養(yǎng)殖場。同時，年度配額量會被細(xì)分到月度配額量，以激勵生產(chǎn)者平衡全年內(nèi)的生產(chǎn)。

當(dāng)不確定因素或奶業(yè)事件等意外因素導(dǎo)致乳制品消費下降，乳制品出現(xiàn)滯銷、積壓時，政府將為乳制品企業(yè)提供資金支持，將配額內(nèi)應(yīng)收購的牛奶加工成儲備奶粉，穩(wěn)定牛奶生產(chǎn)，保證生產(chǎn)配額的落實。超過配額的牛奶雖然可以在市場上交易，但牛奶的收購價格大約下降20%。2000年以來，以色列生產(chǎn)的超過配額的牛奶數(shù)量平均約為配額的1%。

(2)限制進(jìn)口的貿(mào)易制度

以色列農(nóng)業(yè)是國家高度保護(hù)的產(chǎn)業(yè)，20世紀(jì)80年代之前其農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策比較復(fù)雜且進(jìn)口受到大量限制。20世紀(jì)80年代中期，以色列實行了一系列市場化導(dǎo)向的改革來減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)，1991-1998年期間進(jìn)行的貿(mào)易自由化改革就是其中一項重要內(nèi)容。在此背景下，以色列農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策經(jīng)歷了“政府完全控制進(jìn)口—高關(guān)稅替代進(jìn)口許可證—不斷降低關(guān)稅”的過程。在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議生效（1995年）之前，以色列農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅雖然比較低，但幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口都需要政府授予許可證，這實際上給予政府完全的進(jìn)口控制權(quán)力。烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議生效之后，以色列貿(mào)易政策更加透明和開放，大量的貿(mào)易限制被關(guān)稅代替，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅也大幅增加，其中最惠國關(guān)稅在1993-1999年期間增長2.5倍多。隨著全球化的發(fā)展以及以色列農(nóng)產(chǎn)品市場的逐漸開放，以色列農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅也不斷降低。2018年，以色列農(nóng)產(chǎn)品平均的最惠國關(guān)稅為19.1%，低于2012年27.7%的水平，不過仍然高于非農(nóng)產(chǎn)品的3%的平均關(guān)稅水平。

以色列通過高關(guān)稅來保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，但針對不同農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅水平和貿(mào)易制度也有所差異。乳制品是以色列關(guān)稅保護(hù)程度最高的農(nóng)產(chǎn)品，多種乳制品與牛羊肉、油料、小麥、玉米等部分農(nóng)產(chǎn)品都實行關(guān)稅配額制度（TRQ），對超出配額部分的進(jìn)口征收更高關(guān)稅。雖然2013年以來乳制品關(guān)稅不斷下降，但2018年以色列乳制品平均的最惠國關(guān)稅仍高達(dá)65.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品平均的最惠國關(guān)稅水平。原料奶粉和黃油市場是以色列重點保護(hù)的領(lǐng)域，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議關(guān)稅數(shù)據(jù)顯示，2017年以色列奶粉和黃油的最惠國關(guān)稅分別高達(dá)195.3%和118.3%，截至2018年兩類產(chǎn)品的關(guān)稅配額分別僅為1200噸和2250噸，奶粉和黃油實際進(jìn)口總量折合成原料奶僅為當(dāng)年以色列國內(nèi)牛奶產(chǎn)量的0.24%。

以色列奶業(yè)在生產(chǎn)、加工和消費環(huán)節(jié)都是受價格管制的，根據(jù)《物品和服務(wù)價格監(jiān)管法》和《牛奶市場計劃法》等法律要求，需要制定乳制品加工企業(yè)收購在配額內(nèi)生產(chǎn)的牛奶最低價格及購買原料、提供服務(wù)的最高價格。IDB負(fù)責(zé)計算并確定乳制品加工企業(yè)支付給牛奶生產(chǎn)者的目標(biāo)價格、乳制品成本價格和部分乳制品的銷售價格。

在牛奶購銷環(huán)節(jié)，以色列牛奶價格根據(jù)目標(biāo)價格制度確定，目標(biāo)價格反映了生產(chǎn)平均成本與奶農(nóng)和企業(yè)一致認(rèn)同的利潤率（勞動力和資本的回報）的加總。以色列每兩年通過抽樣對奶牛養(yǎng)殖的成本進(jìn)行一次調(diào)查，樣本養(yǎng)殖場大約占養(yǎng)殖場總數(shù)的10%。基于調(diào)查的成本，政府、IDB、牛奶加工企業(yè)和奶農(nóng)共同協(xié)商制定目標(biāo)價格。為了確保定價的合理性和時效性，IDB每三個月還要收集部分養(yǎng)殖場的生產(chǎn)數(shù)據(jù)，跟蹤生產(chǎn)成本變化，并根據(jù)跟蹤數(shù)據(jù)微調(diào)目標(biāo)價格。以色列牛奶的收購按質(zhì)論價，IDB制定了牛奶質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及不同質(zhì)量的牛奶價格，目標(biāo)價格是針對標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的牛奶而言的。以2019年某一期為例，乳脂率3.75%、乳蛋白率3.37%的標(biāo)準(zhǔn)牛奶的目標(biāo)價格為2.01謝克爾/升，其中，生產(chǎn)每升牛奶的總成本構(gòu)成中勞動力成本、飼料成本、獸醫(yī)等其他可變成本和固定成本分別占17%、54%、17%和12%。實際操作中，乳制品加工企業(yè)支付給牛奶生產(chǎn)者的牛奶價格可能會根據(jù)菌落數(shù)、體細(xì)胞數(shù)、牛奶抑制劑、酸性等指標(biāo)的變化而高于或低于目標(biāo)價格。

在加工和消費環(huán)節(jié)，一升牛奶加工成乳制品的平均成本是根據(jù)MOF和MARD的計算決定的，乳制品的銷售價格是加工企業(yè)根據(jù)其內(nèi)部成本確定。以色列《物品和服務(wù)價格監(jiān)管法》授權(quán)給MOF和MOITAL對特定物品和服務(wù)進(jìn)行價格監(jiān)管，20世紀(jì)90年代之前，所有的乳制品都是受到價格管制的，到2009年被定義為基礎(chǔ)消費產(chǎn)品的10種乳制品仍然被納入價格監(jiān)管體系中，如果折合成原料奶，這些乳制品大約占國內(nèi)乳制品的20%。由于特定乳制品的價格是受政府管制的，加工企業(yè)可以對這些產(chǎn)品以政府限定的最高價格出售。

與新西蘭、美國和澳大利亞等國家的大規(guī)?，F(xiàn)代化奶牛養(yǎng)殖方式不同，以色列是以家庭農(nóng)場為主的適度規(guī)模養(yǎng)殖。為了解決家庭農(nóng)場在奶牛繁育、疫病管理、飼料營養(yǎng)等影響牛奶養(yǎng)殖效率和競爭力的關(guān)鍵技術(shù)方面的制約，以色列構(gòu)建了以政府、社會組織、企業(yè)等多主體共同參與，以先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)為支撐的奶牛養(yǎng)殖社會化服務(wù)體系，提高了奶牛養(yǎng)殖效率。

在奶?；蚬芾矸矫?，奶農(nóng)所有的ICBA負(fù)責(zé)全國奶牛后裔生產(chǎn)性測定（DHI），并為養(yǎng)殖場提供奶?；蚬芾砼c評估服務(wù)。ICBA還開發(fā)了NOA牛群管理系統(tǒng)，在DHI登記的奶牛中，大約80%所屬的養(yǎng)殖場使用了NOA牛群管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過與多個企業(yè)（如Afimilk、Afifarm、Delaval-VMS）的擠奶裝備交換數(shù)據(jù)，自動完成奶牛生產(chǎn)數(shù)據(jù)的記錄。在奶牛育種配種方面，Sion育種公司是以色列唯一的荷斯坦種公牛育種和提供配種服務(wù)的企業(yè)，完成了全國95%奶牛的人工授精服務(wù)，其公牛育種方向是通過各方面的生產(chǎn)性能的平衡發(fā)展實現(xiàn)奶牛經(jīng)濟性最優(yōu)。在疫病管理方面，HaChaklait是以色列最主要的為養(yǎng)殖場提供獸醫(yī)服務(wù)的合作社性質(zhì)的企業(yè)，在每個農(nóng)場都必須有獸醫(yī)的法律要求下，以色列農(nóng)場通常選擇購買獸醫(yī)服務(wù)而非雇傭獸醫(yī)。在飼料供應(yīng)方面，以色列大規(guī)模養(yǎng)殖場配備全混合日糧（TMR）制作中心，中小規(guī)模養(yǎng)殖場的TMR是由區(qū)域飼料配送中心提供，配送中心能夠按低于市場價的價格收購飼料原料，并根據(jù)養(yǎng)殖場不同牛群的需要設(shè)計奶牛日糧配方、制作TMR。在牛奶質(zhì)量檢測方面，ICBA運行著以色列國內(nèi)唯一的牛奶檢測實驗室，該實驗室作為第三方為全國牛奶質(zhì)量檢測提供服務(wù)，包括交付加工企業(yè)的原料奶的質(zhì)量檢測和繁育體系DHI測定。

以色列奶業(yè)組織制度在促進(jìn)國內(nèi)乳制品供需平衡、提高乳制品品質(zhì)、保障產(chǎn)業(yè)鏈各主體利益、提供先進(jìn)技術(shù)服務(wù)等方面具有重要貢獻(xiàn)。近年，以色列奶業(yè)進(jìn)行了一系列改革，奶業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)政府的干預(yù)水平和貿(mào)易保護(hù)水平不斷下降的趨勢。

第一，以色列實施牛奶生產(chǎn)配額制度，在保障國內(nèi)乳制品供需平衡的基礎(chǔ)上，促進(jìn)了養(yǎng)殖先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用和乳制品品質(zhì)的提高。一方面，在配額制度下養(yǎng)殖場之間沒有競爭關(guān)系，因此養(yǎng)殖場之間非常愿意進(jìn)行養(yǎng)殖方面的技術(shù)交流，從而促進(jìn)整體養(yǎng)殖技術(shù)和養(yǎng)殖效率的提高。另一方面，配額制度下奶農(nóng)追求的目標(biāo)是每升牛奶的最大利潤，而不是每頭牛的最大利潤，因此奶農(nóng)會通過提高奶牛管理的信息化水平，提高單產(chǎn)和牛奶質(zhì)量來實現(xiàn)目標(biāo)，有利于提高乳制品品質(zhì)。2001-2020年，以色列奶牛的單產(chǎn)從10.5噸提高到11.9噸，提高了13.4%，牛奶蛋白率從3.09%提高到3.35%，牛奶脂肪率從3.37%提升到3.84%。

第二，以色列對奶業(yè)部門的價格支持，可以保障牛奶和乳制品市場的穩(wěn)定，進(jìn)而穩(wěn)定奶農(nóng)和加工企業(yè)的市場預(yù)期，維護(hù)了奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各主體的的利益。在價格監(jiān)管制度下，與中國牛奶價格低位徘徊與乳制品價格持續(xù)上升并存的現(xiàn)象不同，以色列牛奶價格與乳制品價格相對穩(wěn)定且兩者的變動趨勢基本一致，產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)機制比較完善。根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，2010-2020年以色列原料奶收購價格從1.88謝克爾/升上漲到1.94謝克爾/升，年均增長0.3%；以色列國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010-2020年，屋脊紙盒裝巴氏奶的價格在經(jīng)歷先升后降的變化后保持在5.9謝克爾/升，酸奶價格則從15.5謝克爾/升上漲到16.9謝克爾/升，年均增長0.8%。

第三，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)共享及社會化服務(wù)的緊密結(jié)合，促進(jìn)了以色列奶牛養(yǎng)殖業(yè)向精準(zhǔn)化的發(fā)展。其中，最突出的是奶牛繁育的精準(zhǔn)化和奶牛管理的精準(zhǔn)化。在繁育方面，基于奶牛品種登記數(shù)據(jù)庫的完備數(shù)據(jù)，NOA系統(tǒng)可以對近交系數(shù)做出精確計算。在沒有使用這個系統(tǒng)的養(yǎng)殖場，技術(shù)人員也可以利用手持終端進(jìn)行檢測。SION在為養(yǎng)殖場提供選種選配服務(wù)時，依靠數(shù)據(jù)庫信息及NOA系統(tǒng)對基因管理的支持，提高選種選配的效率和精準(zhǔn)性。正是因為繁育的精準(zhǔn)化，以色列實現(xiàn)了世界最高的奶牛平均單產(chǎn)、奶牛泌乳持久力的顯著提升、較高的奶牛長壽性以及奶牛經(jīng)濟效率的不斷提高。在奶牛管理方面，圍繞數(shù)字化擠奶計量裝備構(gòu)建起了奶牛生產(chǎn)相關(guān)的數(shù)據(jù)采集、分析與決策系統(tǒng)，進(jìn)而在減少奶牛頭均勞動投入的同時提高奶牛管理的精準(zhǔn)度，實現(xiàn)對每一頭牛生產(chǎn)與健康狀況的全面、及時跟蹤，并做出具體到每頭牛的最優(yōu)的管理決策。

進(jìn)入21世紀(jì)，以色列農(nóng)業(yè)政策的重點開始聚焦提高農(nóng)業(yè)競爭力，奶業(yè)部門從1999年開始改革，目的是為奶農(nóng)提高效率提供激勵、減少政府對產(chǎn)業(yè)的控制。隨著一系列改革的推進(jìn)，以色列奶業(yè)制度有了一些調(diào)整，奶業(yè)發(fā)展的市場化程度不斷提高，奶業(yè)的保護(hù)水平趨于下降，具體體現(xiàn)在牛奶生產(chǎn)配額交易限制有所放松、牛奶目標(biāo)價格下降、乳制品進(jìn)口關(guān)稅下降和關(guān)稅配額增加等方面。

在生產(chǎn)配額制度方面，一是允許生產(chǎn)配額在奶農(nóng)之間進(jìn)行交易，促進(jìn)效率低的奶牛養(yǎng)殖場退出、效率高的奶牛養(yǎng)殖場擴大規(guī)模。牛奶生產(chǎn)配額的全部或部分轉(zhuǎn)讓需要得到配額委員會的書面許可，而且要支付高達(dá)10%的稅收。二是配額制度從管理產(chǎn)量水平轉(zhuǎn)向管理生產(chǎn)單位數(shù)量，只有符合建立新農(nóng)業(yè)定居點政策的新建養(yǎng)殖場才能獲得生產(chǎn)配額。2007年奶業(yè)部門改革完成后，在9年的改革實踐中，以色列奶牛養(yǎng)殖場數(shù)量從1453個下降到了1010個，下降了30%，全國牛奶產(chǎn)量增加了9%。

在價格監(jiān)管制度方面，為降低國內(nèi)乳制品消費價格，以色列成立專門的與奶業(yè)部門有關(guān)的委員會，委員會提交了降低牛奶目標(biāo)價格的建議。在一系列改革措施的作用下，2014年受政府價格支持的牛奶、雞蛋和小麥的平均保障價格5年內(nèi)首次下降，其中牛奶的目標(biāo)價格比上年下降了4.5%。2018年10月，以色列政府與多個奶業(yè)協(xié)會組織簽署的奶業(yè)改革協(xié)議也提出降低牛奶目標(biāo)價格、進(jìn)一步降低乳制品進(jìn)口關(guān)稅、為提高養(yǎng)殖場效率提供補貼等措施。2018年，以色列牛奶的目標(biāo)價格又同比下降了2%。

在貿(mào)易政策方面，以色列政府也逐漸推進(jìn)貿(mào)易自由化，2018年10月政府多與個奶業(yè)協(xié)會組織共同簽署的奶業(yè)改革協(xié)議中，包括逐漸降低關(guān)稅并增加關(guān)稅配額的配額量。比如，協(xié)議約定到2025年，將牛奶、奶油和乳清的最惠國關(guān)稅從2018年的40%逐漸降到16%，將用于加工乳制品的奶粉的配額從2018年的1200噸逐漸提高到3000噸。市場開放水平的提高及產(chǎn)業(yè)保護(hù)水平的下降驅(qū)動以色列乳制品消費者價格的下降，在促進(jìn)了乳制品消費水平上升的同時導(dǎo)致奶業(yè)自給率的下降。

以色列奶業(yè)取得的成就與其具有完善的組織制度是分不開的。以色列奶業(yè)制度發(fā)展的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在：第一，通過發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的橋梁作用促進(jìn)奶業(yè)發(fā)展合力的形成。作為以色列多個行業(yè)委員會之一，IDB同時代表政府、企業(yè)、奶農(nóng)和消費者的利益，這種所有實體間緊密和獨特的合作有利于相關(guān)決策的公正和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。第二，通過強化產(chǎn)業(yè)鏈上下游的聯(lián)結(jié)機制保障各環(huán)節(jié)的利益。以色列牛奶生產(chǎn)的計劃性和全國統(tǒng)一的按質(zhì)論價機制以及牛奶質(zhì)量的第三方檢測和仲裁方面的公平，打造了公正的原料奶交易體系，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)的密切聯(lián)結(jié)，維護(hù)了產(chǎn)業(yè)鏈各主體的權(quán)益。第三，通過構(gòu)建完備的社會化服務(wù)體系促進(jìn)奶業(yè)技術(shù)進(jìn)步和效率持續(xù)提升。以色列在奶?；蚬芾?、育種配種、疫病管理、飼料供應(yīng)、牛奶質(zhì)量檢測等方面的專業(yè)化社會化服務(wù)，不僅保障了服務(wù)質(zhì)量和效率，而且促進(jìn)了養(yǎng)殖場內(nèi)部勞動力、土地等生產(chǎn)要素的合理配置，提高了奶業(yè)生產(chǎn)效率。而且，基于社會化服務(wù)獲得數(shù)據(jù)的共享應(yīng)用，實現(xiàn)了牛奶養(yǎng)殖場的精細(xì)化管理，有利于奶業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

中國奶業(yè)大而不強，雖然國家提出了奶業(yè)振興的發(fā)展目標(biāo)，但實現(xiàn)這一目標(biāo)仍面臨幾個突出短板。為促進(jìn)奶業(yè)振興，中國需要借鑒以色列奶業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，逐步完善奶業(yè)組織制度。

第一，奶業(yè)發(fā)展缺乏明晰目標(biāo)和導(dǎo)向，導(dǎo)致政策不聚焦、體制機制不協(xié)同，難以形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。在國家層面，雖然乳制品被確定為重要農(nóng)產(chǎn)品，甚至設(shè)有自給率目標(biāo)，但是實際發(fā)展缺少與這個定位及自給率目標(biāo)相適應(yīng)的保障機制與支持政策，產(chǎn)業(yè)同時面臨來自外部進(jìn)口和來自內(nèi)部具有更高保護(hù)的其他農(nóng)業(yè)部門的雙重擠壓。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能導(dǎo)向方面，奶業(yè)振興最終服務(wù)的國家與社會發(fā)展目標(biāo)不明確，奶農(nóng)發(fā)展、消費者福利、產(chǎn)業(yè)增長的關(guān)系不明晰，導(dǎo)致對產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術(shù)指標(biāo)，甚至加工企業(yè)國際地位的過多強調(diào)，奶業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的社會功能與社會責(zé)任不能顯現(xiàn)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體方面，雖然規(guī)?；l(fā)展是比較確定的方向，但是適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖與公司化養(yǎng)殖的關(guān)系不明晰，一方面強調(diào)家庭養(yǎng)殖的基礎(chǔ)性地位，另一方面政策實踐更多向大規(guī)模工廠化養(yǎng)殖傾斜。在種養(yǎng)殖關(guān)系方面，種養(yǎng)結(jié)合得到廣泛強調(diào)，但是對其實現(xiàn)方式缺乏明確思路和保障機制。

第二，奶業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制不完善，養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的利益得不到有效保護(hù)。由于中國奶牛養(yǎng)殖場（戶）組織化程度低，與乳制品加工企業(yè)的談判和議價能力較弱，牛奶收購價格的決定權(quán)實際上由乳制品加工企業(yè)掌握。這導(dǎo)致養(yǎng)殖環(huán)節(jié)在中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上處于弱勢分配地位，突出表現(xiàn)在終端乳制品價格與原料奶價格之比大幅高于奶業(yè)發(fā)達(dá)國家，消費市場波動帶來的風(fēng)險和損失主要是由養(yǎng)殖環(huán)節(jié)承擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，2010-2020年，中國加工牛奶平均利潤提高了1.4倍，而養(yǎng)殖生產(chǎn)生鮮奶的利潤僅提高了5.3%。

第三，缺乏完備的社會化服務(wù)體系，奶牛養(yǎng)殖效率提升慢，科技潛力不能得到充分發(fā)揮。當(dāng)前，國內(nèi)中小規(guī)模奶牛養(yǎng)殖場大多采用“小而全”的管理模式，每個養(yǎng)殖場單獨配備獸醫(yī)、配種員、營養(yǎng)師等，這一方面導(dǎo)致養(yǎng)殖成本居高不下，另一方面這些中小規(guī)模養(yǎng)殖場難以具備充分發(fā)揮科技潛力的人力資本，抑制產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。

借鑒以色列的經(jīng)驗，需要完善中國奶業(yè)發(fā)展的體制機制與組織制度，促進(jìn)奶業(yè)振興和健康發(fā)展。具體地，需要在以下幾個方面完善政策措施。

第一，明晰奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、模式與現(xiàn)代化路徑，構(gòu)建與之相適應(yīng)的體制機制與政策體系。首先，進(jìn)一步強化奶業(yè)的重要農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略定位，改善奶業(yè)在農(nóng)業(yè)資源配置中的地位，適度提高對奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持力度，構(gòu)建有利于保障奶業(yè)供給安全和自給率目標(biāo)實現(xiàn)的政策體系。其次，強化促進(jìn)奶農(nóng)發(fā)展與提升消費者福利在奶業(yè)振興中的導(dǎo)向性作用，圍繞奶業(yè)產(chǎn)業(yè)社會功能完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機制。最后，明確適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖與種養(yǎng)結(jié)合在中國奶業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代化中的主導(dǎo)性地位，圍繞適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖的發(fā)展需求構(gòu)建奶業(yè)的生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系與經(jīng)營體系，提高奶業(yè)各項支持政策對家庭農(nóng)場的瞄準(zhǔn)性，加大“糧改飼”政策力度并優(yōu)化政策實施方式，以推動種養(yǎng)結(jié)合為導(dǎo)向完善產(chǎn)業(yè)支持政策，多舉措?yún)f(xié)同推動種養(yǎng)結(jié)合型適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖的發(fā)展。